O DESENHO CONSTITUCIONAL DO PODER TRIBUTÁRIO E A CHANCE DE CORREÇÃO DOS RUMOS DA REGULAMENTAÇÃO DA REFORMA TRIBUTÁRIA

 
 
gustavo sipolatti pq
 
Gustavo Sipolatti[1] e Lucas Dadalto[2]

 

A Reforma Tributária - Emenda Constitucional de número 132 - foi aprovada, e os projetos legislativos (PLPs de números 68 e 108), que tratam da sua regulamentação, devem ser votados em regime de urgência pela Câmara dos Deputados; inclusive, o último relatório foi apresentado nessa segunda-feira, dia 08 de julho de 2024, com algumas alterações do texto. A velocidade que já marcou a EC 132 é potencializada pelo clamor social contra a alta carga dos tributos, pela diminuição da regressividade dos impostos sobre o consumo e pela simplificação do sistema.

Dúvidas, interesses e desafios se impõem no curso desta importante iniciativa, que precisa avançar (na direção correta).  Ao nosso Legislador[3] cabe a missão de bem compreender[4], refletir, ponderar e aprimorar[5] o que está sendo votado[6].

O diálogo e a consciência são cruciais no processo democrático, pois caso alguns ajustes não ocorram, a reforma reforçará o histórico manicomial e injusto que sempre perpassou o Direito Tributário. 

Em um plano de compreensão conjuntural da origem desses dois PLPs que regulamentam a Reforma, a parte estrutural dos novos órgãos de poder foi produzida com o controle e gestão afetados exclusivamente à Administração Tributária.

O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS) foi idealizado e elaborado, efetivamente, por membros da carreira fiscal.  Ou seja, ao contrário do cooperativismo proposto pela Reforma, não houve uma participação das demais instituições do Poder Executivo e dos seus órgãos de controle que também lidam com o poder tributário.

A verdade é que o poder de decisão e voz para a regulamentação da estruturação do IBS veio unicamente da autoridade competente para realizar o lançamento. Significa dizer que o desenho proposto - ainda que a intenção seja supostamente positiva – ao ser feito de forma exclusiva pela área de fiscalização, nega a visão, a posição e a historicidade do outro, e refuta a existência de outros órgãos com competência tributária, garantidos pela Constituição da República, tais como as Procuradorias, que representam os entes federativos na esfera administrativa e judicial.

Também inibe e fecha-se a possibilidade de participação da sociedade civil (não há sequer menção à OAB) e dos setores produtivos nas suas estruturas de decisão política, havendo apenas previsão destes nos órgãos de julgamento, em modalidade similar com o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).  

A falta de inovação na parcialidade de uma visão exclusivamente fiscalista[7], estimula a nossa cultura pelo litígio, uma vez que o contribuinte sente-se desprestigiado nesta solução dada com viés exclusivamente voltado para os interesses arrecadatórios do Fisco.

Em suma, a participação democrática[8] e o senso de cidadania fiscal devem ser garantidos por uma abertura democrática, para mitigar a tradicional verticalidade da relação tributária e a sensação de ausência de legitimidade.

Verifica-se, em um comparativo geral entre os PLPs 68 e 108, que o primeiro até evidencia um maior equilíbrio e harmonia entre a Receita Federal e a Procuradoria da Fazenda Nacional na cobrança da Contribuição Sobre Bens e Serviços - CBS.

Por outro lado, o PLP 108 - que trata em maior extensão do IBS - traz um grande rol de competências do CG-IBS no seu artigo 2º. Com tal previsão, há uma clara concentração de atribuições em um único órgão, de forma exclusiva e cerrada. Isso porque este órgão passa a ter “a chave do cofre”, pois cabe a ele a fiscalização, a administração da tributação, a definição dos julgamentos, o poder de legislar e de normatizar, de dirimir os conflitos federativos, de uniformizar entendimentos, de opinar juridicamente, de responder, de harmonizar e demais competências.

A proposta de estruturação do novo sistema cria nove diretorias e apenas uma delas será ocupada por procuradores. O aparente desprestígio à Procuradoria dos Estados repete-se na ordem de preferência da ocupação de cargos no CG-IBS, privilegiando os fiscais (vide artigo 26, §2º) e tratando a Advocacia Pública como uma espécie de uma terceira divisão entre os partícipes do poder tributário. Na sequência, o artigo 38 - que trata da Diretoria de Procuradorias (o que restou à Advocacia Pública) - excepciona e confere aos fiscais a competência exclusiva para a emissão de pareceres sobre tributação, fiscalização, arrecadação, finanças, crédito e cobrança administrativa (artigo 33 caput e inciso VI).

Ficará a cargo dos procuradores a honrosa atividade meramente opinativa, a defesa dos agentes do CG-IBS e - quando muito - a cobrança dos débitos inscritos em dívida ativa, e isso somente após doze meses depois do fim do processo administrativo.

Pergunte a qualquer credor se haveria interesse em atrasar por tanto tempo a cobrança de uma dívida exigível. A verdade é que este cenário favorece aos maus devedores, que se aproveitarão do largo prazo para ocultar patrimônio e dificultar a arrecadação. É bom lembrar que já se provou que a demora estimula o inadimplemento e a ineficácia da exigência do crédito tributário, além de desaguar em toda problemática prescricional. Em suma, os doze meses não atendem ao melhor interesse público.

Ademais, a demora para a remessa dos autos - para inscrição e para a cobrança - aparenta um desconforto dos fiscais com a atuação das procuradorias.  Especificamente quanto à transação tributária, a diminuição do trabalho das Receitas e o aumento expressivo da arrecadação deveriam consistir em um êxito obtido através das Advocacias Públicas, incrementado a receita e diminuindo os litígios.

Contudo, tal vitória ao erário e ao interesse público parece ter materializado alguma espécie uma ofensa às autoridades fiscais, ao ponto de empreenderem tamanha tentativa para assunção dessa nova competência no PLP. Se o a intenção fosse combater o risco dos honorários na fase administrativa, bastaria excepcionar essa possibilidade de cobrança no projeto. A intenção clara é concentrar ainda mais o poder tributário com a fiscalização, tendo o seu controle absoluto e esvaziando qualquer tentativa racional de lidar com a percepção dos operadores de direito em relação aos efeitos da fase judicial.

Sabe-se atividade de lançamento é própria dos agentes fiscais, que agem sob sigilo, havendo pouca transparência por imperativo legal. Portanto, é um contrassenso a proposta de que quem lança também possa transacionar, concedendo descontos outros não previstos em lei[9] e criando editais por razões de ordem interna e desconhecidas. Neste cenário, a divisão de atribuições é medida salutar que se impõe.

A condução desses PLPs e a estruturação do CG-IBS avança em searas estranhas àquela prevista no artigo 37, XVIII, da Constituição da República, contrariamente ao que tem dado certo.  Não se está aqui negando que as distorções existem e devem ser corrigidas, algumas para o bem da própria fiscalização. Ocorre que há diversas previsões nos PLPs que desvirtuam a própria natureza constitucional da seara fiscal, além de alijar órgãos de controle que possuem papel constitucional na condução do contencioso tributário.

Por exemplo, o artigo 2º, parágrafo 7º do PLP 108, exclusivamente nomina a participação dos agentes fiscais dos Estados e dos Municípios através do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS). O dispositivo desconsidera toda frente de trabalho[10] e de busca de equilíbrio[11] que vinha sendo feita pelos Procuradores através do CONPEG, inclusive em parceria com CONSEFAZ, para o bem do federalismo[12] e da autonomia dos entes subnacionais.

A atuação cooperativa que já ocorria nos corredores políticos e na justiça deveria avançar, com a garantia de equilíbrio de armas para o bem da República, do federalismo e do processo democrático. Nesse sentido: “[...] é fundamental munir aqueles representantes de informações, dados, possíveis impactos deletérios de suas decisões ao pacto federativo etc. (MOREIRA, 2021, p. 108-110)”.

Contudo, se os PLPS continuarem como estão, na mesa para implementar as soluções integradas de cobrança e de administração do IBS e da CBS, sentará o CG-IBS sem as procuradorias municipais e estaduais do seu lado, com a Receita Federal e com a Procuradoria da Fazenda Nacional no lado oposto, representando apenas os interesses da União, haja vista a expressa previsão de assento da Advocacia Pública federal. 

Conforme dito, os Estados e os Municípios serão apenas representados por seus agentes de lançamento, o que significa dizer que, na prática, haverá o enfraquecimento da defesa dos interesses destes entes federados[13] em face da maior concentração de poder pela União Federal[14], haja visto que a Advocacia Pública estadual e municipal foram completamente ignoradas. Neste cenário, assumem os fiscais estaduais e municipais um protagonismo enorme, frágil e disforme em relação aos papeis garantidos à Receita e à PGFN, ao não se colocarem em condição de igualdade com a União e com os seus órgãos.

É válido lembrar que o PLP 108 traz uma miríade de competências para o CG-IBS, para as suas várias diretorias e para os seus órgãos internos, privilegiando e empoderando a autoridade fiscal.  Contudo, os excessos criam distorções que violam a regra do artigo 37, XIII, além de vulnerar os artigos 156 – B e 132, da Constituição da República, que garantem as competências das demais instituições e, principalmente, da Advocacia Pública.

Não é preciso grandes poderes premonitórios para perceber que esta fórmula tende a não dar certo: conforme os números do Conselho Nacional de Justiça CNJ (CNJ, 2022), o contencioso administrativo e judicial na esfera tributária somou 75% do PIB no Brasil (dados de 2019), o que corresponde a 5,44 trilhões de reais (CNJ, 2022, p. 29).

No que toca especificamente ao contencioso administrativo, a mediana do contencioso para os países da OCDE é de 0,28% do PIB, enquanto nos países da América Latina esse percentual é de 0,19%. No Brasil, a situação é de 16,39% do PIB apenas em processos administrativos federais (dados de 2018), algo muito distante dos melhores padrões mundiais.

Analisando o percentual dos valores envolvidos nos litígios tributários em relação ao faturamento anual de empresas transnacionais, a média do faturamento anual das empresas em demandas tributárias judicializadas corresponde a 57% no Brasil. Por outro lado, em outros países, tal percentual chegou ao ínfimo patamar de 3%. Quando a análise se concentra na  América do Sul, verifica-se que esse percentual cai para 1% (CNJ, 2022, p. 265). Por fim, em relação ao número total de processos tributários dessas empresas, 99% tramitam no Brasil e apenas 1% do restante do acervo tramitam em outros países (CNJ, 2022, p. 266).

Esta litigiosidade - centenas de vezes acima da média mundial - ocorre pela divergência permanente entre o entendimento dos legisladores e julgadores em relação à orientação da área fiscal. Isso porque as decisões administrativas chegam hoje aos tribunais com 50% de probabilidade de ganho para autores e para os apelantes (CNJ, 2022, p. 33).  Neste cenário, é necessário que o CG-IBS esteja sendo bem orientado juridicamente e que, também, oriente de acordo com a escorreita técnica jurídica.

Contudo, o nosso histórico é de má orientação no âmbito administrativo (CNJ, 2022, p. 35), razão pela qual precisamos evoluir nesse aspecto, e não retroagir. Sabe-se que a divergência de interpretação é um fator de origem do contencioso, que somada à superposição de instâncias bem como a falta de integração entre a fase administrativa e a judicial, piora ainda mais o cenário (CNJ, 2022, p. 19). Como as esferas são substancialmente idênticas e apenas formalmente diversas, essa harmonização não pode ser feita ignorando quem tem a competência para dar a sua opinião jurídica e ocupa a linha de frente de todas as lides. 

O diagnóstico traduzido em números pelo CNJ não pode continuar a ser negado em sua completude. A nossa triste realidade deve ser modificada: a tarefa é hercúlea e não será resolvida exclusivamente pela fiscalização.

Ocorre que, apesar da letra da lei, das determinações constitucionais e da autoridade do Supremo Tribunal Federal, a modelagem das estruturas postas pelo CG-IBS tende a perpetuar a não vinculação da Administração Tributária à orientação firmada judicialmente, de cogente aplicação.

O referido Diagnóstico do CNJ indagou a vinte e duas secretarias e apenas dez responderam que obedecem à jurisprudência firmada. Por outro lado, três disseram que às vezes obedecem e nove responderam negativamente. A maioria das respostas afirmativas veio de órgãos de julgamento, não dos órgãos de autuação, o que desrespeita os arts. 102, § 2º e 103-A da CF/88. Treze secretarias responderam que observam o julgamento das ADIs, das ações diretas de constitucionalidade e aplicam os enunciados das súmulas, enquanto apenas oito afirmaram observar os precedentes vinculantes (CNJ, 2022, p. 293).

Os resultados também foram alarmantes no que se refere à conformidade das administrações em relação às decisões judiciais vinculantes, conforme previsto nos arts. 102, § 2º, e 103-A da CF/88, que possuem eficácia erga omnes em relação aos demais órgãos do Judiciário e à Administração Pública: apenas 45% dos órgãos responderam que se submetem a esses entendimentos, ao passo que 41% afirmaram não se submetem e 14% responderam que “talvez”.

Quanto ao art. 927 do CPC, apenas 36% dos órgãos possuem “ato normativo vinculativo” em relação à precedentes vinculantes dos Tribunais Superiores (CNJ, 2022, p. 293).  A sistemática dos recursos repetitivos, prevista nos arts. 543-A, B e C, 927 e 1036 a 1041 do CPC, com a afetação de determinado tema, impede o prosseguimento dos demais processos pendentes.

A continuar desta forma, a tendência é manter as estruturas disformes e desequilibradas. Reproduz-se, assim, um sistema de poder fechado e encastelado, opaco, com pouca cooperação e muito concentrado, em que a leitura tecnicista se sobrepõe à jurídica e os interesses fiscais tendem a se sobrepor ao direito. A verdade é que, ao ignorar a Advocacia Pública e também a privada, a almejada “comunicação harmônica e integração” entre as instâncias administrativa e judicial passa a ser truncada, sobreposta e dissociada, dando menor relevância para a Justiça e para os seus comandos no âmbito interno de poder da Administração Fiscal.

O CNJ já pontuou que essas distorções implicam no aumento da desigualdade, na dificuldade em atrair investimentos, no aumento dos gastos públicos, na insegurança jurídica, no alto custo do Poder Judiciário, no prejuízo econômico, no desperdício de dinheiro público, na lentidão processual e na perda de confiança no sistema judiciário.

Não se pode olvidar que a Administração Tributária é parte importantíssima para essa equação dar certo, órgão fundamental para o bom funcionamento do Estado, mas não tem condições de fazer tudo em voo solo, ignorando os demais agentes e a sociedade no centro do poder tributário.

A evolução do Direito Tributário, conforme apontado pelo CNJ, indica quais são as iniciativas bem-sucedidas para o bom exercício desse Poder: julgamentos coletivos, aplicação da repercussão geral, utilização dos recursos repetitivos, realização de mutirões de conciliação com os conselhos de classe, adoção da técnica da visual law, ações voltadas para grandes devedores, especialização das varas e dos servidores, incentivo à conciliação e à transação.  Assim, essas iniciativas não se limitam à atuação exclusiva da Administração Tributária.

Além disso, o CNJ sugeriu diversas estratégias para diminuir a litigiosidade, simplificação da legislação e aumento dos custos do processo (CNJ, 2022, p. 200), a saber: educação tributária, estímulo a meios alternativos de resolução de litígios, simplificação dos encargos tributários, fomento à transação, melhoria na fiscalização, harmonização dos procedimentos e do entendimento das matérias tributárias com comunicação com a OAB.

Em suma, as propostas feitas pelo CONPEG e pela ANAPE para correção das distorções dos PLPs tem por objetivo a preservação das atribuições constitucionais e são fundamentais para o equacionamento do quadro apresentado pelo CNJ e para o próprio sucesso da Reforma. Assim, cogentes e necessárias:

1) a alteração do artigo 310 do PLP 68 para garantir a competência da uniformização e interpretação da legislação com a participação dos procuradores; 

2) a modificação do artigo 2º do PLP 108 para permitir aos procuradores acessarem os dados para fins de cobrança e combate à fraude fiscal estruturada, garantir a inscrição da dívida ativa enquanto ato de controle da legalidade, preservar a competência dos entes subnacionais para disciplinar por lei própria métodos de resolução de conflitos e para definir hipótese de delegação e de compartilhamento de competências;

3) a inserção de um parágrafo no artigo 8º para assegurar um procurador participando das reuniões do Conselho Superior do CG-IBS;

4) alterar o artigo 32 para o protesto e a cobrança ocorrerem após a inscrição;

5) alterar o artigo 38 para incluir a manifestação dos procuradores sobre o regulamento único do IBS, sobre os atos normativos e sobre a uniformização e interpretação das leis; e

6) modificar a nova redação dada aos artigos 100 e 111 do PLP 108, em razão da exclusão da antiga redação do artigo 108 pela Comissão da Câmara no recente relatório, para garantir a participação dos procuradores na uniformização da jurisprudência.  

Tais proposições observam os já citados artigos 156 – B e 132 da Constituição e garantem as competências da Advocacia Pública, além de também atender aos noveis princípios do direito tributário contidos no artigo 145 da norma constitucional:  simplicidade, transparência, justiça tributária, e cooperação.

Os novos e citados princípios, somados à defesa do meio ambiente e ao comando de atenuação dos efeitos regressivos da tributação (também previstos no artigo 145), servem para o controle de constitucionalidade e para a própria calibragem da produção legislativa, jurídica e executiva. Ademais, atenuam a importância da segurança jurídica e da legalidade, princípios implícitos que podem ser ponderados com os mandamentos de uma tributação mais simples, transparente, com redução das desigualdades de esforços e cargas tributárias entre setores, com a necessidade de cooperação entre os entes e também entre sujeitos da relação tributária. Ou seja, enquanto os novos princípios constituem verdadeira uma mudança paradigmática, o PLP aparenta não notá-la em toda a sua expressão.

Desta feita, a estruturação do Comitê Gestor do IBS, das suas diretorias e dos seus órgãos, deve ser compreendida e construída sob o novo filtro constitucional[15]. Aos nossos governantes também sempre vale a lição de não se tornarem reféns da sua própria criação.  Por isso,  o CG-IBS não pode se tornar um quarto poder sem freios e contrapesos[16], sendo necessário que  a burocracia estatal, pelos seus distintos órgãos e internamente, sirva para controlar a força da própria burocracia, apaziguando a voracidade do Leviatã.

Os PLPs deveriam avançar para corrigir a ausência de participação democrática direta nas estruturas de direção e de controle do poder tributário (CG-IBS ou na possibilidade de criação de mais Diretorias) – verdadeiras distorções históricas. Com os pequenos ajustes aqui apontados os projetos possuem condições de, possivelmente, garantir participação da sociedade civil, que poderia ser representada pela OAB e pelo setor produtivo.

Como já dito, o novo modelo constitucional alterou o paradigma da tipicidade cerrada. Agora, o Fisco não pode, sob o império da lei, continuar a ignorar ou diminuir o contribuinte, transformando a tributação numa quimera incompreensível que somente subjuga e verticaliza. A sociedade e a própria classe política não podem ser alijadas dessa equação. A participação não pode ser meramente formal e legalista.

A simplificação, a cooperação, a justiça fiscal, a transparência e o fim da regressividade não ocorrerão com a aposta no encastelamento de um só, tampouco contra o que tem dado certo. Por isso, as distorções estruturais devem ser repensadas, do contrário, elas continuarão servindo a uma máquina de moer, sem possibilitar o crescimento, sem prevenir litígios e, por fim, sem garantir o respeito à correta definição do direito e ao imperativo de simplificação do sistema.

O que acontecerá ainda não se sabe. Mas o caminho é a Constituição, inclusive contra interesses egoísticos.  Merecemos um sistema mais justo e isso só se dará através do Estado de Direito. Mais do que nunca devemos chamar os nossos legisladores, os operadores do direito, a justiça e a sociedade civil para participarem deste debate e do poder tributário.  Precisamos avançar numa perspectiva de ética tributária, considerando as instituições e o contribuinte, para assim conseguirmos alcançar a justiça fiscal e produzir um ambiente de desenvolvimento com a redução das desigualdades sociais.

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Diagnóstico do contencioso judicial tributário brasileiro: relatório final de pesquisa. Brasília: CNJ, 2022.

CANOTILHO, J. J. G. Direito constitucional e teoria da constituição. Coimbra: Almedina, 1999.

DERZI, M. de A. M.; BUSTAMANTE, T. da R. de. O princípio federativo e a igualdade: uma perspectiva crítica para o sistema jurídico brasileiro a partir da análise do modelo alemão. In: BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; DERZI, Misabel Abreu Machado; MOREIRA, André Mendes (Coord.). Coleção Federalismo e Tributação. Belo Horizonte: Arraes, 2015.

MESTRE, G. Mendonça dá 30 dias para Estados adaptarem ICMS de combustíveis. Poder 360º, 02 dez. 2022. Disponível em:  https://www.poder360.com.br/justica/mendonca-da-30-dias-para-estados-adaptarem-icms-de-combustiveis/ Acesso em: 18 fev. 2023.

MOREIRA, A. J. Pensando como um negro: ensaio de hermenêutica jurídica. Revista de Direito Brasileira. São Paulo - SP, v. 18, n. 7, 2017.

MOREIRA, B. M. O Devido Processo Legislativo Tributário. 2021. Tese (Doutorado). Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2021.

PIRES, M. C. S.; NOGUEIRA, J. A. S. C. O Município no Federalismo Brasileiro: constrangimentos e perspectivas. Cadernos da Escola do Legislativo. Belo Horizonte, Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, v. 8, n. 13, p. 55-84, jan./dez. 2005.

 

[1] Gustavo Sipolatti é Doutor em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória, mestre e especialista em direito, advogado, Procurador do Estado do Espírito Santo, Presidente da Associação dos Procuradores do Estado do Espírito Santo, Presidente do Conselho Superior da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e membro consultivo da Comissão Especial de Direito Tributário do CFOAB. Contato: Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo..

[2] Lucas Dadalto é Procurador do Estado do Espírito Santo, Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais, Diretor da Associação dos Procuradores do Estado do Espírito Santo e Coordenador Administrativo da Escola da PGE/ES.

[3] O Poder Legislativo tem de retomar o seu protagonismo na sistematização do Direito Tributário, o que no atual estágio se mostra impossível pela complexidade e casuísmo criado (MOREIRA, 2021, p. 43).

[4] Apenas ocorrerá a observância do projeto civilizatório constitucional e o federalismo fiscal, quando os reais interesses da população e dos demais entes também for colocado em discussão e inseridos no debate político, inclusive para evoluir em relação a limitação do Congresso Nacional com os interesses partidários, a questão é de se criarem condições para participação efetiva na construção da política nacional, buscando equilíbrio e assegurando um Parlamento funcional e os interesses de todos aqueles que não se situam em Brasília (MOREIRA, 2021, p. 108-110).

[5] Apenas ocorrerá a observância do projeto civilizatório constitucional e o federalismo fiscal, quando os reais interesses da população e dos demais entes também for colocado em discussão e inseridos no debate político, inclusive para evoluir em relação a limitação do Congresso Nacional com os interesses partidários, a questão é de se criarem condições para participação efetiva na construção da política nacional, buscando equilíbrio e assegurando um Parlamento funcional e os interesses de todos aqueles que não se situam em Brasília (MOREIRA, 2021, p. 108-110).

[6] O tecnicismo e o desconhecimento dos demais poderes têm tornado o Poder Executivo protagonista na definição da vontade geral tributária, especialmente através da condução levada a cabo pelas áreas fiscais.

[7] “O positivismo ingênuo ainda é utilizado de forma estratégica no processo hermenêutico. Não é possível compreender a experiência de um sujeito abstrato que transcende suas condições sociais” (MOREIRA, 2017, p. 402). O fisco deve sempre ter consciência que possuí uma condição privilegiada de imposição sobre os sujeitos passivos, os contribuintes e que estes são distintos entre si (MOREIRA, 2017, p. 402).

[8] Com a modernidade o poder deve ser estruturado tendo em vista a Democracia, o autogoverno, a autodeterminação e a eleição de interesses que garantem o tecido social. “O princípio democrático não elimina a existência das estruturas de domínio, mas implica uma forma de organização desse domínio. Daí o caracterizar-se o princípio democrático como princípio de organização da titularidade e exercício do poder. Como não existe uma identidade ente governantes e governados e como não é possível legitimar um domínio com base em simples doutrinas fundantes é o princípio democrático que permite organizar o domínio político segundo o programa de autodeterminação e autogoverno: o poder político é constituído, legitimado e controlado por cidadãos (povo), igualmente legitimados para participarem no processo de organização da forma de Estado e de governo” (CANOTILHO, 1999, p. 290).

[9] As fases administrativas já trazem descontos regressivos para os pagamentos. Instrumento previsto em lei com efeito similar a transação, não justificando a carta branca pretendida por quem já lança.

[10] Dentre muitos casos relevantes, vale pontuar a atuação no CONPEG na discussão do ICMS combustível (MESTRE, 2022). Também vale destacar a atuação na modificação do ICMS energia elétrica.

[11] A contra-burocracia e a burocracia, ambas estatais, uma do governo federal e outra dos Estados, são institucionalizadas na Alemanha, modelo que deve ser observado no Brasil e estimulado. “[...} uma das vantagens identificadas no modelo federativo adotado pela Alemanha, que contribui enormemente para melhorar a vocalização dos Estados-membros no PLT constitucional e nacional, é que a câmara “alta” é composta por tecnocratas dos Estados, que conseguem fazer frente à burocracia instalada nos Ministérios...” e numa reflexão importante superando as dificuldades adaptativas conclui “[...] de modo algum se defende cegamente a incorporação do modelo alemão no Brasil. O exame do direito comparado serviu, contudo, para se concluir que é fundamental municiar os representantes eleitos dos Estados-membros no curso do PLT constitucional e nacional, de modo a alcançarem patamares informacionais mais homogêneos e decidir melhor. Já existem órgãos capazes de auxiliar os senadores da República, como o Conpeg” (MOREIRA, 2021, p. 108-110).

[12] Misabel Derzi e Thomas Bustamante, ao compararem o federalismo fiscal alemão e o brasileiro, destacam a prevalência do governo central na condução exclusiva da política nacional, principalmente por deter a iniciativa das leis tributárias, levando a reboque os Estados e os Municípios, e trazem boas lições em direção ao equilíbrio, indicando um caminho que deu certo na Alemanha,  com a participação da tecnoburocracia dos Estados no Bundesrat, desempenhando contrapeso ao domínio técnico do poder central (BATISTA JÚNIOR; DERZI; MOREIRA, 2015, p. 467-495).

[13] Batista Júnior (2017) trata das distorções criadas pela burocracia da União Federal, encastelada e distante do Brasil, que concentra o produto da arrecadação e na execução do seu projeto transfere para os Estados e para os Municípios somente as suas responsabilidades e as suas despesas, gerando uma distorção e impossibilitando o cumprimento das políticas públicas.

[14] O desequilíbrio provocado pela concentração de receitas no governo central é catastrófico para Estados e Municípios (PIRES; NOGUEIRA, 2005, p. 82). 

[15] A interpretação do direito não pode continuar na sua mecanicidade, logicidade, generalidade, universalidade e abstração sob pena de frustrar o projeto constitucional: “Análises que possuem um caráter meramente procedimental impossibilitam a emancipação dos grupos sociais, pois estão preocupadas apenas com relações racionais entre meios e fins” (MOREIRA, 2017, p. 416).

[16] O perigo da concentração de funções tributárias pelo Poder Executivo é presente em qualquer Estado de Direito, se fazendo necessária a criação de contrapesos pelo risco de concentração da figura do credor, do legislador, do aplicador, do destinatário e do julgador dos litígios.

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