A direção da ANAPE, representada pelo Presidente Marcello Terto, o 1º Vice-Presidente, Telmo Lemos Filho e o Diretor para Assuntos Legislativos, Marcelo de Sá Mendes, entregou ao Deputado Arnaldo Faria de Sá, relator da Comissão Especial que trata sobre a Execução Administrativa da Dívida Ativa da União, Estados e Municípios, ofício contendo contribuições relevantes para o aprimoramento das atribuições das PGEs nos procedimentos de autuação.
Confira abaixo o inteiro teor do ofício:
Ofício nº 003 / 2016 - Presidência ANAPE
Brasília, 12 de janeiro de 2016.
Ao
Excelentíssimo Senhor
Deputado ARNALDO FARIA DE SÁ
Relator da Comissão Especial do PL 2412/2007 e apensos
Câmara dos Deputados
Brasília/DF
Senhor Deputado,
A Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal - ANAPE, cumprindo o seu dever estatutário de “propor medidas tendentes ao aperfeiçoamento, atualização e eficiência das instituições jurídicas nacionais, em especial dos serviços prestados pelas Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal” (art. 3°, VII, do Estatuto Social), vem à presença de Vossa Excelência documentar a sua participação na audiência pública realizada no dia 25-06-2015, quando estiveram presentes, além da ANAPE, os representantes da Procuradoria-Geral de Montes Claros (Marilda Marlei Barbosa), da Associação dos Procuradores do Município de Vitória (Luiz Henrique Antunes Alochio) e do 2º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos do Sindifisco (Sérgio Santiago da Rosa), o que faz nos termos que segue.
IMPORTÂNCIA DO TEMA
Inicialmente, cumpre registrar a importância do tema tratado pelo Projeto de Lei n° 2412/2007 (Dep. Régis de Oliveira), que dispõe sobre a execução administrativa da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de suas autarquias e fundações públicas, e dá outras providências, e pelos seus apensos: 1. PL 5080/2009 (do Poder Executivo), que dispõe sobre a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública e dá outras providências, 2. PL 5081/2009 (do Poder Executivo), que dispõe sobre a instituição de mecanismos de cobrança dos créditos inscritos em dívida ativa da União, das autarquias e das fundações públicas federais, mediante a regulamentação da prestação de garantias extrajudiciais, da oferta de bens imóveis em pagamento, do parcelamento e pagamento à vista de dívida de pequeno valor, da previsão de redução do encargo legal previsto no art. 1º do Decreto-Lei n° 1.025, de 21 de outubro de 1969, e dá outras providências, 3. PL 5082/2009 (do Poder Executivo), que dispõe sobre a transação tributária, nas hipóteses que especifica, altera a legislação tributária e dá outras providências, 4. PL 5488/2013 (Dep. Ronaldo Nogueira), que institui o parcelamento de dívidas de pequeno valor com a Fazenda Nacional cujos devedores sejam pessoas físicas, e 5. PL 1575/2015 (Dep. Professora Dorinha Seabra Rezende), que altera a Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para dispor sobre os embargos à execução fiscal, já que a cobrança da dívida ativa e a instituição de formas alternativas de solução para a satisfação dos créditos públicos é de extrema relevância para as finanças públicas de todos os entes federados e para a preservação da livre concorrência.
Ao contrário do que muito se diz, a questão central envolvida na matéria em exame não se limita a aumentar a arrecadação dos entes públicos, já que de igual importância é a necessidade de que a subtração dos cofres públicos de valores efetivamente devidos, por alguns contribuintes, não venha a permitir que estes, de alguma forma, tenham uma posição privilegiada no mercado e violem a obrigação do próprio Estado de preservar a livre concorrência, um dos princípios da ordem econômica brasileira, conforme expresso no art. 170, IV, da CRFB.
Portanto, ao se avaliar o conteúdo das propostas legislativas deve-se ter presente estes dois elementos informadores da solução a ser proposta: 1. a cobrança efetiva da dívida ativa, o que atende as necessidades de caixa dos entes públicos, e 2. a imperiosidade da criação de um ambiente isonômico para atuação dos agentes econômicos, evitando a violação do princípio constitucional da livre concorrência.
Porém, para que se faça uma análise do quadro atual é fundamental que se tenha um diagnóstico das razões pelas quais se chegou ao estágio presente, com o acúmulo de expressivas quantias em cobrança judicial pelos entes das três esferas da Federação.
ORIGENS DA SITUAÇÃO
O primeiro grande problema da execução fiscal brasileira reside em um procedimento administrativo-tributário que se mostra excessivamente formal e burocrático. Por certo o índice de sucesso em qualquer cobrança está diretamente relacionado à maior proximidade entre o fato gerador e o momento do pagamento, seja ele espontâneo ou forçado. O procedimento administrativo-tributário brasileiro, que independe de garantias e suspende a exigibilidade do crédito, na forma expressa no art. 151, III, do CTN, por certo influi decisivamente nos resultados da cobrança judicial hoje adotada. Neste tema poder-se-ia adotar providências que, se por um lado não retirariam do contribuinte a sua justa possibilidade de impugnação na esfera administrativa, por outro instrumentalizariam o Estado a proceder em atos de garantia do crédito público.
Outra questão com reflexo direito na cobrança da dívida ativa é a mudança conceitual de patrimônio por parte das empresas. A economia centrada no capital e no ganho decorrente do próprio capital retirou das empresas, que são as principais devedoras dos tributos em cobrança, o interesse na formação de patrimônio imobiliário. Assim, o patrimônio empresarial passou a ser essencialmente mobilizado, o que facilita a sua subtração da esfera de alcance do credor. A execução fiscal, assim como todo o processo de cobrança, tem como meio central a identificação de patrimônio do devedor para, com a sua conversão em dinheiro, promover a satisfação do crédito do credor. A desimobilização do patrimônio empresarial conjugada com a fluidez das relações negociais também constitui-se em uma mudança conceitual que tem consequência direta nos níveis de cobrança.
Neste ponto cabe registrar que a adoção de uma política econômica que retomasse o incentivo ao investimento no setor produtivo, em contraposição ao fomento das atividades financeiras, poderia ter influência direta nesta realidade.
Por fim, ainda investigando as origens das altas somas objeto de dívida ativa no âmbito dos entes federados das três esferas, cumpre ressaltar que no sistema brasileiro inexiste quaisquer medidas que possam restringir o exercício da atividade econômica por parte do agente que, mesmo atuando deliberada e cotidianamente em desacordo com as regras legais, segue tendo o seu negócio preservado. Importante registrar que esta constatação não objetiva instituir a ingerência direta do Estado nas relações econômicas, porém é inaceitável que não se tenha meios de evitar que a prática reiterada e deliberada de inadimplência não produza qualquer reflexo na atuação empresária. Aliás, nesta seara é que se vê mais fortemente a violação do princípio de livre concorrência, já que aquele que adota como regra não recolher os seus tributos certamente pode praticar preço menores. Portanto, neste ponto resulta importante proceder alterações legislativas que regrem o exercício da livre iniciativa, concertando uma interpretação dos incisos XIII (é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer), XXII (é garantido o direito de propriedade) e XXIII (a propriedade atenderá a sua função social) que afastem da atividade econômica agentes que violam diretamente o interesse social e a livre concorrência.
SITUAÇÃO ATUAL
O contexto exposto originou o que temos hoje: 1. Valores impressionantes em cobrança judicial por parte dos entes públicos, 2. Volumes relevantes de ações judiciais versando sobre a cobrança da dívida ativa (quase metade da demanda do Poder Judiciário), e 3. A sensação nos agentes econômicos de que “vale a pena não pagar os tributos” e nos gestores públicos que “a dívida ativa é a solução para os problemas financeiros por que os entes federados passam”.
O PROJETO E PROPOSTAS
Os objetivos contidos nos projetos em tramitação são basicamente dois: 1. Aumentar o nível de eficiência na cobrança da dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e 2. Promover a redução da taxa de congestionamento do Poder Judiciário.
Cabe, neste ponto, fazer algumas observações que consideramos relevante para o melhor tratamento do tema.
Ao lado de não se admitir, por falta de dados objetivos que demonstrem ser verdadeira, a afirmação, que o atual modelo é ineficiente, tem-se que efetivamente algumas alterações certamente produzirão uma melhora significativa nos índices de cobrança.
Assim, a pretensão de retirar atos procedimentais hoje realizados no Poder Judiciário, com o deslocamento para o órgão da Advocacia Pública, já que somente este órgão detém competência constitucional para realizar o controle da legalidade dos atos da administração pública – tributária ou não - irá simplificar a tramitação da cobrança e deverá acarretar uma melhor eficiência na cobrança. A concentração dos atos de defesa do executado na esfera administrativa no órgão da Advocacia Pública certamente irá acelerar o processo de cobrança.
Importa registrar as razões pelas quais a concentração dos procedimentos executórios deve se dar no órgão da Advocacia Pública do respectivo ente federado, alterando-se as propostas legislativas quando se referem à Fazenda Pública.
Primeiro: a correta compreensão da Advocacia Pública no contexto constitucional brasileiro impõe a constatação de que se trata de instituição permanente, integrante das funções essenciais à Justiça e, por conseguinte, desvinculada na sua atuação técnica de subordinação a quaisquer dos poderes constituídos.
Segundo: é atribuição central da Advocacia Pública o controle da legalidade dos atos da administração pública – tributária ou não – e, portanto, somente este órgão administrativo detém a capacidade de atuar de forma a proceder na correção de eventuais equívocos na procedimento de autuação. Neste sentido, a regra que impõe que a inscrição em dívida ativa seja realizada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional deve se estender aos demais entes federados, especialmente às Procuradorias Gerais dos Estados e do Distrito Federal.
Terceiro: quaisquer atos constritos não devem ser realizados pelo mesmo órgão que realizou a autuação. É princípio basilar de direito que aquele que autua não deve ser o mesmo que procede nos atos coercitivos de cobrança. Assim, a atribuição da competência para a prática dos atos executórios à Advocacia Pública soluciona este impedimento.
No entanto, para que o objetivo de uma melhoria no sistema de arrecadação seja alcançado, deve-se ter presente que é essencial a estruturação dos órgãos que irão praticar estes atos que não mais terão a intervenção do Poder Judiciário. Nesta estruturação deve-se dotar os órgãos de Advocacia Pública de meios que permitam uma atuação efetiva e autônoma. Mais, deve-se revestir os agentes de prerrogativas que lhes permitam ter segurança na atuação, especialmente na realização da função central de controle da legalidade da autuação, o que já é sua competência constitucional. Assim, trazer para dentro do órgão estatal de Advocacia Pública, que tem a imparcialidade necessária para fazer a avaliação de legalidade da atuação, produzirá uma melhor performance na cobrança.
Necessário repisar, ainda, que a este órgão tem de ser deferidas as condições materiais de uma efetiva atuação, sendo o desafogamento do Poder Judiciário consequência direta desta opção.
Aliás, o desafogamento do Poder Judiciário não pode ser um dos objetivos da reforma, mas sim apenas uma consequência da nova formatação da cobrança. O contrário seria transformar a consequência em objetivo e confundir o que se busca com o que se terá logicamente como resultado.
Outra medida relevante e que, por certo, ajudaria no estabelecimento de um quadro de melhoria da cobrança da dívida ativa, é uma obrigatoriedade de participação dos órgãos de Advocacia Pública nos conselhos de contribuintes e tribunais administrativos de recursos fiscais. Esta participação deve se dar objetivando a preservação da ordem jurídico-tributária, ou seja, não na condição de defensor da tributação em si.
Consoante já exposto, a participação do órgão de Advocacia Pública, no modelo proposto para a cobrança da dívida ativa, é de preservação dos atos administrativos-tributários tidos como praticados dentro a ordem jurídico-tributária. A participação dos referidos órgãos, então, não se confunde com a defesa da autuação fiscal, mas sim age como instrumento de preservação da legalidade. Portanto, a inclusão de dispositivo neste sentido nos projetos de lei certamente irá evitar que se constituam créditos que desatendam as imposições legais.
No âmbito de exame das propostas, cabe também saudar a iniciativa de instituição do Sistema Nacional de Informações Patrimoniais dos Contribuintes – SNIPC, no âmbito da Advocacia-Geral da União, com o amplo acesso das Advocacias Públicas Estaduais, Distrital e Municipais, cabendo aos respectivos órgãos estabelecer a melhor forma de operacionalizar o sistema.
A ausência de um cadastro único de informações patrimoniais, por certo, agrega aos agentes de cobrança judicial da dívida ativa um custo desnecessário, que se realiza de forma repetida.
Porém, para que se possa realizar a perfeita integração das ações de cobrança dos entes federados há que se solucionar a previsão de preferência nos créditos estatais em cobrança, de forma que não exista mais hierarquia entre dos créditos públicos.
Concluindo, estas são algumas das contribuições que a ANAPE entende relevantes de serem examinadas e consideradas na apreciação das propostas legislativas submetidas a essa Comissão Especial, reiterando que o tema é central na atuação dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, pelo que a Entidade permanece à inteira disposição para outras esclarecimentos.
Cordialmente,
Marcello Terto e Silva,
Presidente da ANAPE.
Telmo Lemos Filho,
1° Vice-Presidente da ANAPE e Expositor na Comissão Especial
ANAPE apresenta contribuições à Comissão Especial de Desjudicialização da Dívida Ativa
